Reunión Dirigencia Nacional Lista 15

Este Martes 19 de Febrero de 2008, a partir de las 10.30 horas, en Sede del Hotel Lafayette de la Calle Soriano y Cuareim en Montevideo.
Se reúne la Dirigencia Nacional de la Lista 15, en la oportunidad se trataran temas de
Organización, y referentes a las Comisiones de Programa.
Representando a Maldonado, concurriremos el Lic. Martín Marzano,

la Sra. Cecilia Padilla Sanguinetti de Pereira, el Sr. Roberto H. Pérez y el Sr.César Pereira.

La reforma del Estado, otra vez

ISAAC ALFIE
Ha vuelto al tapete la manida reforma del Estado. No es la primera oportunidad que se habla del tema en esta administración, tampoco es el primer gobierno que lo hace. Los cuatro anteriores desde el retorno de la democracia hicieron o intentaron hacer cambios; algunos fueron exitosos, otros un fracaso. Durante esos años el Parlamento también jugó su rol, en general de manera negativa, llegando incluso a derogar por ley reformas administrativas realizadas por el Poder Ejecutivo ante la presión de los sindicatos públicos. En eso el actual oficialismo llevó la bandera y algunos representantes de los partidos históricos le siguieron el juego, pensando en el "rédito político". El tiempo probó su error.
En este aspecto, hasta el momento, la actual administración habló mucho pero nada hizo. Mucho me temo que nada profundo se haga al terminarse en pocos meses el tiempo de gobierno efectivo. Por ahora, otros gobiernos hablaron menos e hicieron bastante más, cosa que suele suceder.
EL PLANTEO. Si bien los titulares de la prensa han brindado amplia difusión, todo parece quedarse en eso, meros titulares, poco en concreto se conoce del proyecto. De hecho, creo que no hay proyecto, apenas son ideas sueltas, la mayoría inconexas, a veces contradictorias entre sí, algunas contaminadas con propuestas de reforma constitucional. Poco en limpio se puede sacar. Hay quienes piensan que esta presentación tan desprolija se hace ex profeso, otros que es producto de la ausencia de un proyecto de fondo. Por la razón que fuere, esa es la realidad. Atengámonos pues a las declaraciones de los funcionarios responsables. Lo principal se podría resumir en: i) habrá concejos de gobierno o Alcaldías en localidades de 2.000 o más habitantes; ii) las habrá también por barrios de ciudades; iii) no se quiere un Estado más chico; iv) tampoco se piensa reducir la cantidad de funcionarios, es más seguramente haya más empleados públicos y, v) las compras de las empresas públicas (EE.PP.) pasarían a un régimen de derecho privado. El resto es lo sabido, se simplificarán los trámites, se usará más la informática, etc.
ANÁLISIS. Si este es el planteo final debemos convenir que pocas cosas son rescatables, más allá de lo compartible del propósito. El aspecto donde seguramente se logren unanimidades es seguir simplificando los trámites. El proceso empezó hace mucho, -basta recordar la odisea que constituía pagar una factura de servicios públicos, impuestos municipales y nacionales o el BPS-, pero aún tiene mucho camino por recorrer. Lamentablemente ha sido esta administración quien complicó sobremanera una cantidad de operaciones, legislando en base a casos patológicos y no por la regla, lo que trajo una proliferación de registros y requerimientos de certificados inútiles. El comienzo de la reforma, debiera ser "la contrarreforma" de lo hecho, un enorme "derógase". Esperemos se logren avances, porque la ganancia de productividad general de la economía derivada del ahorro de recursos que implica la eliminación de trámites y papeles inútiles no es fácil de medir, pero es enorme y lamentablemente en Uruguay los ejemplos son miles.
Otro punto que en principio merece apoyo lo constituye la reforma de las EE.PP. , pero si esta es global. Aquí se conoce el título, llevar las compras al régimen de derecho privado y nada más. Al respecto cabe consignar que en la última rendición de cuentas por medio de un artículo eso ya fue hecho al eliminarse, en casi la totalidad de los casos, los requisitos que exige el Tocaf. Personalmente no estoy de acuerdo. De por sí, una EE.PP. en general posee ventajas de mercado frente a las privadas, mucho más en una sociedad como la nuestra donde la veneración del Estado es grande. Si la empresa es pública y los funcionarios tienen determinado estatuto especial y limitadas responsabilidades, debe tener un procedimiento de contratación "garantista" aunque no sea lo más eficiente. La sociedad, dueña implícita de las acciones, no tiene otro mecanismo de control. Desde mi punto de vista la solución, si se quiere ir al derecho privado es hacerlo completo, abrir a la participación del capital privado en las empresas del Estado, asegurar una minoría suficientemente grande como para que pueda ejercer el control, que el gobierno corporativo de las empresas sea como el de cualquier corporación privada y que los funcionarios se rijan por la normativa laboral privada, estando sujetos a despido como cualquier empleado. Cualquier otro arreglo legal es enredar la situación en un híbrido poco claro donde todos y, en especial los peores vicios de ambos sectores (público y privado) estarán presentes y los mecanismos de defensa ante ellos serán escasos. Una situación como la descrita, es allanar el camino para que los inescrupulosos ganen, siga creciendo el desprestigio de la generalidad de quienes trabajan en el sector público, en especial quienes lo dirigen, lo que conduce irremediablemente al deterioro de las decisiones del sector público y con ello de la calidad de vida del país.
Un "lineamiento" que llama la atención es respecto al tamaño del Estado y su cantidad de personal. Creo que si hay tema donde existe consenso es que el sector público uruguayo es grande y la cantidad de funcionarios excesiva. Yo agregaría que está metido en muchos lados donde no debiera. Las autoridades parecen no compartir la percepción general. Hay un dato interesante que nos da la pauta por donde deberían enfocarse los cambios; pese al aumento de la inseguridad pública, Uruguay está 4º en el mundo en número de policías por habitante. En mi opinión el Estado debería apuntar a hacer menos cosas y mejor, no más actividades. Para ello se necesita menos gente. Por otra parte, si pretendemos que sea eficiente -la propia definición del término, más producción por unidad de insumo utilizada-, nos indica que se necesitaría menos gente para hacer lo mismo que hoy. Si se eliminan o simplifican trámites y se automatiza la gestión, es evidente que se gana en productividad y eso, por definición, requiere de menos personal. Algunos se preguntarán ¿cómo se hace el ajuste? Con una regla clara de largo plazo donde los ingresos de personal sean inferiores a los egresos "naturales" (renuncia, invalidez, jubilación o fallecimiento). De hecho entre 1994 y 2004 el número de funcionarios públicos totales se redujo en más de 50.000 y entre 1985 y 1994, luego de la reincorporación de los cesados por la dictadura, el total de funcionarios no creció, siendo las Intendencias Municipales las que aumentaron sus dependientes, al tiempo que caía la cantidad de funcionarios en el resto del sector público, en especial en las Empresas Públicas. Con excepción de los cargos docentes de la enseñanza, algunas especialidades en la salud y poca cosa más, en el resto del Estado queda aún tela para cortar.
Por último está el planteo de las Alcaldías que, a mi entender, raya en lo ridículo o la ignorancia. Es cierto que en países desarrollados existen gobiernos locales en algo que podríamos llamar "barrios", tan cierto como que esos "barrios" tienen más habitantes que la mayoría de los departamentos del Uruguay (*) y que su nivel de ingreso suele superar largamente el nivel de ingreso de todo nuestro país. También es cierto que de acuerdo al "barrio" se pagan impuestos dispares a la propiedad, pero que éste incluye, además de los clásicos, alumbrado, limpieza, caminería, el servicio de enseñanza y el control de los pagadores de su calidad. En la mayoría de los "barrios" acomodados de las grandes ciudades de Estados Unidos, si se hace correctamente la comparación -incorporando el costo de la enseñanza a precios de Uruguay- se concluye que, en términos absolutos, se pagan menos impuestos sobre la propiedad en Norteamérica que en nuestro país. Por tanto, no se pueden comparar las peras con las uvas. Ejemplos hay muchos, por cuestiones de espacio los ahorro.
ALGUNAS PROPUESTAS. Parece claro que cualquier reforma del Estado debe reducir a largo plazo el número de funcionarios. Para ello hay que reformar en serio, cambiando no sólo trámites, sino modernizando los métodos de administración. Esto, que fue posible en la mayoría de las EE.PP., debe trasladarse al resto del sector público. Tenemos un ejemplo propio a emular, debemos adecuar las acciones a cada sector particular.
A vía de ejemplo, si queremos un funcionamiento más rápido y eficiente del sistema judicial, no podemos eliminar jueces, quizás debamos aumentar su número y tener juzgados más especializados, pero al mismo tiempo debemos quitarle a la Suprema Corte todas las funciones administrativas que le insumen la mayoría de su tiempo y para las cuales sus miembros no están capacitados ni sienten vocación. Directamente hay que nombrar un cuerpo gerencial para que dirija la organización, automatice, racionalice, etc. Habrá al final menos papel, menos funcionarios administrativos, menos porteros, etc.
Algo parecido pasa en la enseñanza, donde es claro que hay problemas graves, pero que en el tema que nos atañe rompe los ojos una relación docentes/no docentes totalmente fuera de línea de las recomendaciones mundiales; es aproximadamente la mitad, el doble de funcionarios administrativos.
Debemos aprender de lo hecho por Nueva Zelanda, aprovechando el impulso del deslumbramiento que causó este país en nuestros gobernantes. Allí el sector público se maneja con contratos de gestión y responsabilidad.
Debemos aprender de Irlanda donde la facilitación del accionar del sector privado puesto como norte, llevó a una revolución simplificadora.

Realmente ¿mejora la recaudación?

Isaac Alfie
Prácticamente desde la asunción de la actual administración, mes tras mes se nos
informa, de manera rimbombante, acerca del aumento de ingresos en distintas
reparticiones del Estado. De hecho, se ha tornado norma el llamado a
prácticamente una conferencia de prensa con la finalidad de informar el dato del
mes previo.
Los jerarcas, tanto de la DGI, como del BPS y la Aduana, reiteradamente dan
cuenta de las cifras y sus análisis invariablemente concluyen en que la eficiencia
de las reparticiones que dirigen mejora sin solución de continuidad. Ante ello, y
luego de tres años de gobierno, parece un buen momento para repasar y analizar
objetivamente qué indican las cifras publicadas.
DGI. El análisis de la evolución de la recaudación de esta repartición presenta
dificultades en función de los continuos cambios tributarios, de la misma manera
que referirse a una serie larga carece de sentido porque la mayoría de los nuevos
impuestos creados o de las sustituciones de varios de ellos por IVA a partir de
1978, invariablemente pasaron a ser recaudados por la DGI, dejando a otra
dependencia con menores ingresos. A vía de ejemplo, el IRP era recaudado
directamente por el Gobierno Central, quien recibía el dinero a través del BPS y las
cajas paraestatales, en tanto el IRPF, que recauda más de 2,5 veces el IRP
ingresa por la DGI engrosando fuertemente sus ingresos.
De todos modos, las cifras conocidas sugieren que la recaudación acompañó la
recuperación de la economía, respondiendo de acuerdo a las pautas tradicionales.
En efecto, los ingresos por impuestos siempre están muy ligados al nivel de
actividad (1) pero con una particularidad, que consiste en que, a corto plazo, su
tasa de crecimiento normalmente es más elástica (crece y cae más que
proporcionalmente) que el ingreso nacional (2). Este hecho se conoce como
elasticidad ingreso de la recaudación mayor que la unidad. En especial, el IVA a
corto plazo presenta una elasticidad del entorno de 1,2 lo que significa que si el
PIB crece 10% la recaudación de IVA lo hace 12%. Lo mismo pasaba con el Cofis
y con algunos bienes que tributan Imesi. Parece obvio que el Impuesto a las
ganancias de las empresas, donde el apalancamiento es enorme, tiene una mayor
variabilidad a lo largo del ciclo, desde el momento que las empresas mientras no
lleguen a su punto de equilibrio no abonan el tributo, pero luego por cada peso de
utilidad pagan $ 0,30. Por tanto es fácil colegir cómo se potencia la recaudación del
impuesto en la fase expansiva del ciclo, del mismo modo que se reduce
rápidamente cuando la economía no funciona bien. Como dato ilustrativo, la
recaudación de IRIC era de 1,4% del PIB a comienzos de 2004, llegando a casi 3%
durante el 2007.
Entre enero de 2003 y octubre de 2005 la recaudación de la DGI en términos
brutos pasó de 15,7% a 18,9% del PIB. A partir de allí ha estado en el entorno de
18,5%. De los 2,8 puntos grosso modo, "naturalmente" se explican 1,5 puntos por
el IRIC y 0,9 por IVA, quedando 0,4 por mejora de eficiencia. Este porcentaje,
18,5% del PIB se ha mantenido pese a que, desde la entrada en vigencia del IRPF
su recaudación ya acumuló 0,73% del PIB anual, cuantía muy superior a la
recaudación resignada por la sustitución de impuestos en la DGI. A su vez,
recordemos que la reforma que entró en vigor el 1º de julio aumentó la recaudación
de IVA al gravar una importante cantidad de bienes. En el mismo sentido, el
cambio en la tributación sobre el gasoil, pasando a la tasa básica del IVA y
eliminando el Imesi, vigente desde junio de 2007 también aumenta los ingresos por
este tributo, aunque los mantiene sin cambio a nivel global.
Concretamente en el correr de 2007, si bien es prematuro sacar conclusiones
definitivas, todo indica que la recaudación de la DGI corregida por los cambios
impositivos, o bien se encuentra estancada o está evolucionando por debajo de la
variación del PIB.
En resumen, el proceso de mejora de este organismo parece haber culminado
hace más de dos años, en tanto la mejora previa (2003 - 2005), si bien importante,
se debe relativizar por la elasticidad de la recaudación al ciclo económico.
BPS. En este organismo las cosas son más fácil de analizar, ya que básicamente
se puede tomar la recaudación excluyendo primero el IRP y ahora el IRPF para
tener cifras comparables. Cierto es que la política aplicada desde 1995 implicó una
reducción de aportación patronal la que, de todos modos, no superó el 0,7% del
PIB anual una vez completada en mayo de 2001. A efectos de ver en qué situación
estamos y evitar cualquier conjetura, tomamos la recaudación a junio de 2002,
cuando la última reducción ya tenía un año de vigencia. En ese momento, el BPS
recaudaba en términos brutos, sin considerar el IRP, 6,8% del PIB. Luego, la
recaudación fue cayendo hasta 4,8% a fines de 2004. La actual administración
claramente mejoró la eficiencia recaudadora en este organismo, ya en la segunda
mitad de 2005 ésta comenzó a subir llegando a 5,4% sobre mediados de 2007,
ratio que mantiene hasta noviembre. La mejora en el ratio seguramente implica
reducción de evasión.
Ahora bien, teniendo en cuenta que desde el 2002 la participación de los salarios
en el PIB se ha reducido es aproximadamente 5%, todo indica que aún restaría
mucho camino por recorrer, ya que aquel 6,8% sobre PIB de recaudación, con la
misma "eficiencia" daría como resultado que se debería estar recaudando en el
orden de 6,5% del PIB, en lugar del 5,4%.
En resumen, en el BPS la recaudación ha reflejado mejoras de administración
hasta mediados de 2007, donde parece haber cesado el proceso, pero de todos
modos la misma está bien por debajo de lo que fue la historia del organismo.
ADUANA. Pocos días atrás el propio Ministro de Economía anunciaba en
conferencia conjunta con el Director de la Unidad Ejecutora, que en 2007 se
alcanzarán los US$ 1.500 millones de recaudación, guarismo que se tenía previsto
alcanzar entre 2009 y 2010. En mi opinión, esta es la forma más engañosa de
presentar la información acerca de la recaudación de la Dirección Nacional de
Aduanas. Es que la enorme mayoría ya de tales ingresos fueron "vendidos" como
de la DGI y obedecen a IVA, es decir se presenta dos veces el mismo dato. La
cosa es así, para llegar a los mentados US$ 1.500 millones se tienen en cuenta la
recaudación por IVA y anticipo de IVA en la importación de bienes, además del
Imesi en los bienes importados que abonan el específico y, naturalmente, los
recargos de importación. Sólo por concepto de IVA y Cofis "normales" de aduana
la recaudación ascendió a US$ 1.032 millones.
El crecimiento de la economía, como vimos, hace crecer la recaudación de IVA, al
igual que la del Imesi, más que proporcionalmente. Del mismo modo que sucede
con estos impuestos, la reseñada elasticidad ingreso hace que los recargos de
importación crezcan y caigan a corto plazo más que el PIB, en función de la
estructura de aquellos que recargan los bienes de consumo y dentro de éstos los
de consumo duradero, "la estrella del crecimiento importador".
A efectos de tener al menos una noción relativa de la realidad, bastan dos cifras: a)
las importaciones sin petróleo ni energía eléctrica tomando como base 2004
crecen 77,4% medidas en dólares; b) en el mismo período las importaciones de
bienes de consumo respecto al total de importaciones excluyendo el petróleo y la
energía eléctrica, pasaron de representar el 23,4% al 28% en el corriente 2007. A
su vez, el gobierno a lo largo del último año ha estado aumentando selectivamente
recargos bajo el pretexto de protección de la industria nacional. Pese a todo, la
recaudación por concepto de recargos ascendió a 1,31% del PIB, unos US$ 295
millones, el mismo porcentaje que en 2004. Considerando además que la
cotización del dólar en el período cayó 17,6% en promedio y el PIB creció 22,4%, a
impuestos de aduana constantes, (y realmente no se tiene noticia de reducción, al
menos importante), la recaudación debería representar en el 2007 1,58% del PIB
(US$ 355 millones) y no mantenerse constante.
Por tanto en esta repartición las cifras no avalan la mejora de eficiencia ni nada
que se le parezca, en realidad todo hace presumir lo contrario.
Concluyendo, las cifras frías, crudas y objetivas parecen sugerir que no todo lo que
reluce es oro. En efecto, la DGI mejoró ligeramente su eficiencia hasta el tercer
trimestre de 2005, pero a partir de allí nada sugiere que las mejoras hayan
continuado. Por su parte, en el BPS la reducción de la evasión parece detenida
desde hace seis meses y su historia muestra registros bien superiores a los
actuales. Respecto de la Aduana las cifras sugieren un deterioro importante en su
eficiencia.
(1) Más precisamente, está ligado al nivel de ingreso que suele diferir ligeramente
del PIB, en función de los pagos de renta de factores y transferencias desde y
hacia el resto del mundo, así como la variación en la relación de los términos de
intercambio.
(2) A largo plazo con tasas impositivas constantes, la elasticidad debería ser igual
a la unidad.